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期刊论文资源库 > 法学研究 > 法学理论 > 市场深化下政府投融资体制的治道变革

市场深化下政府投融资体制的治道变革

作者:期刊论文资源库

2014-07-01 14:58 字体:   打印 收藏 

摘 要:摘要:伴随着经济体制和财政管理体制改革,我国政府投融资体制经历了政府和企业投融资分离、中央和地方政府投融资划分以及财政投融资向平台投融资变迁的演化历程。但从公共财政、财政分权和法治政府三个维度进行审视,可以发现政府投融资体制仍然存在诸多问题

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摘要:伴随着经济体制和财政管理体制改革,我国政府投融资体制经历了政府和企业投融资分离、中央和地方政府投融资划分以及财政投融资向平台投融资变迁的演化历程。但从公共财政、财政分权和法治政府三个维度进行审视,可以发现政府投融资体制仍然存在诸多问题。在市场深化的背景下,政府投融资体制有必要从推进政府投融资立法、界定政府投资范围、拓展政府融资渠道以及规范地方政府融资平台等方面进行治道变革。
  关键词:www.qikan51.cn市场深化;政府投融资体制;公共财政;财政分权;法治政府
    十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。与市场深化相适应的是转变政府职能,创新治理方式,提高治理能力,实现政府治理的有效性,进而推进法治政府和服务政府建设。政府投融资作为政府治理的重要手段,在提供公共产品和服务、实现政府职能等方面发挥着积极作用。但是我国目前的政府投融资体制在市场深化下存在着明显的不适应性,本文旨在考察政府投融资体制的演化及其困境,求解变革之道,以期实现政府投融资行为的法治化、目的的公益性、手段的市场化以及平台的规范化。
  一、政府投融资体制的演化进路政府投融资体制的演化是因应经济体制和财政管理体制改革的不断深化而进行的,在这一过程中经历了政府投融资和企业投融资的分离、中央政府投融资和地方政府投融资的划分以及财政投融资向平台投融资的变迁。从这个意义上说,政府投融资体制的变革也是政企分开、中央与地方财权和事权划分、地方支出责任变迁的集中体现 [1]。申言之,与政府投融资体制变革相伴的是计划经济体制向市场经济体制的转型,财政管理体制由“统收统支”到“财政包干”再到“分税制”改革的推进,政府和市场间角色定位的日益明晰,以及中央和地方政府间关系的不断理顺。
  (一)政府投融资和企业投融资的分离
  在计划经济体制下,中央政府全面控制经济社会的方方面面,呈现出无限政府和全能政府的形态,地方政府缺乏自主权,企业的主体地位没有得到体现。在这一时期,财政管理体制上实行的是中央政府“统收统支”,投融资体制上则是由中央政府统一决策、统一拨款、统一管理。在投融资体制中,财政扮演着“大管家”的角色,银行则是财政的“出纳”,财政和银行的关系被形象地喻为“连裆裤” “连裆裤”是对计划经济时期财政和银行关系的形象说法,认为财政和银行是国家集中分配资金的两条渠道,两者休戚与共、不可分割,是一条裤子两条腿的关系。(参见:陈雨露,郭庆旺.新中国财政金融制度变迁事件解读[M].北京:中国人民大学出版社,2013:2.)关系。
  随着中央政府全盘掌控下的投融资体制弊端日趋凸显,1979年开始实行“拨改贷”试点,即企业基本建设投资资金由财政拨款改为银行贷款。“拨改贷”打破了政府对基本建设投资无偿拨款的计划经济模式,重新定位了政府和企业在投融资体制中的关系,树立了企业的投融资主体地位,实际上预示着政府投融资和企业投融资的分离。1988年,国务院颁布《关于投资管理体制的近期改革方案》,提出扩大企业的投资决策权,使企业成为一般性建设的投资主体。1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将投资项目划分为竞争性项目、基础性项目和社会公益性项目,竞争性项目投资由企业自主决策、自担风险,基础性项目鼓励和吸引各方投资参与,社会公益性项目由政府通过财政统筹安排,这为政府和企业投融资划分奠定了基调。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》则是对投资体制改革的进一步深化,要求确立企业在投资中的主体地位,按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则,落实企业投资自主权。同时,将政府投资限定在关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域,包括加强公益性和公共基础设施建设,保护和改善生态环境,促进欠发达地区的经济和社会发展,推进科技进步和高新技术产业化。
  (二)中央政府投融资和地方政府投融资的划分
  几乎与“拨改贷”同时,我国的财政管理体制开始由“统收统支”、“吃大锅饭”向“分灶吃饭”转变,从1980年到1993年间,我国的财政管理实行“划分收支、分级包干”体制。财政包干制主要是为了理顺中央和地方关系,解决中央集权和地方分权的问题,调动地方政府的积极性。随着中央政府向地方分权和财政包干制的深入,地方政府逐渐成为具有相对独立经济利益和经济权力的“经济人”[2]。在此背景下,中央集权的政府投融资体制被打破,地方政府在政府投融资中的自主性得到显现,中央政府投融资和地方政府投融资得以分离。但是,财政包干制在唤醒地方政府自我利益意识的同时,也激发了地方政府对狭隘地方利益的追逐,并引发预算外资金膨胀、基本建设盲目扩张、计划外项目遍地开花等恶性竞争行为[3]。因此,虽然财政包干制为地方政府投融资创造了条件,但却以牺牲中央政府的投融资能力为代价,造成中央和地方财政收入严重失衡,这也为后来的“分税制”改革埋下了伏笔。
  在此基础上,《国务院关于投资管理体制的近期改革方案》划分了中央和地方的投资范围,要求加重地方的重点建设责任,面向全国的重要建设工程由中央或中央为主承担,区域性的重点建设工程和一般性的建设工程由地方承担。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确要求地方政府负责地区性的基础设施建设,国家重大建设项目由国家开发银行等政策性银行通过财政投融资和金融债券等渠道筹资;社会公益性项目建设则根据中央和地方事权划分,由中央或地方政府财政统筹安排。《国务院关于投资体制改革的决定》则是对中央和地方政府投融资的进一步界定,提出合理划分中央政府与地方政府的投资事权,中央政府投资除本级政权等建设外,主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。(三)财政投融资向平台投融资的变迁
  在政府投融资体制改革深化的进程中,地方政府的投融资作用日益凸显,而投资事权的扩大需要有相应的财权和财力加以支撑。但是,1994年开始实行的“分税制”财政管理体制改革,仅仅解决了中央和地方的财权划分问题,省以下政府间财权没有规范划分,而且与之相对应的事权也没有规范划分,从而造成了“财权层层上移、事权层层下放”的矛盾,背离了“财力与事权相匹配”的原则[4]。分税制改革以来,地方政府的财政收入比重基本维持在45%-50%之间,而财政支出比重则高达70%-80%,地方政府财政的入不敷出严重制约了其投资事权的行使。加之中央财政转移支付的不完善以及《预算法》对地方政府发债的限制,迫使地方政府不得不寻求预算外的资金渠道,由此形成了政府投融资体制从财政投融资向平台投融资变迁的制度诱因。
  地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。在实际中主要表现为地方政府组建的城市建设投资公司、城建开发公司和城建资产经营公司等多种形式。地方政府融资平台产生于20世纪80年代末,但直到分税制改革之后其作用才真正得到重视,1997年亚洲金融危机后开始实施积极的财政政策和宽松的货币政策是其稳步发展的重要契机,而2008年国际金融危机则为地方政府融资平台的快速发展提供了又一次良机[5]。2009年3月,中国人民银行与银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”,由此推动了地方政府融资平台的急剧扩张。中国人民银行公布的《2010年中国区域金融运行报告》指出,截至2010年底,全国共有地方政府融资平台1万余家。地方政府融资平台的扩张也导致地方政府债务居高不下,国家审计署2013年《全国政府性债务审计结果公告》显示,截至2013年6月底,地方政府性债务余额达到17.89万亿元,融资平台公司负债比重占39%左右,其中政府对其负有偿还责任的债务为40755.54 亿元,负有担保责任的债务为8832.51亿元,可能承担一定救助责任的债务为20116.37 亿元,这也引发了地方政府债务危机的隐忧。对此,2010年国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,对地方政府融资平台公司按照是否承担公益性项目融资、是否有稳定的经营收入、是否依靠财政性资金偿债进行分类清理规范。
  二、政府投融资体制的多维视角审视(一)政府与市场关系视角——公共财政理念的剖析
  从政府与市场在资源配置中的关系来看,政府投融资主要源于公共产品的存在。根据萨缪尔森的经典定义,公共产品指的是“每个人对这种产品的消费,并不能减少任何其他人对于该产品的消费”[6]。公共产品理论认为,公共产品消费的非竞争性和非排他性会引起市场失灵,从而产生市场资源配置过程中的“搭便车”现象,这决定了公共产品只能由政府提供。公共产品理论为公共财政理论奠定了基础,为了供给公共产品而进行的公共收入和公共支出活动,是市场经济条件下财政的“公共性”之所在和存在的必要性[7]。张馨教授指出,“公共财政指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动,它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。”[8]换言之,“所谓公共财政,其实就是一种服务于市场的财政。”[9]因此,公共财政的三大职能——配置职能(提供公共产品)、分配职能(调整收入分配)和稳定职能(稳定与增长)[10],都应当服务于市场,弥补市场缺陷,而不能僭越市场在资源配置中的决定性作用。
  但在实践中,我国的政府投融资存在公共领域“缺位”和竞争性领域“越位”并存的现象。在“唯GDP论”扭曲的地方官员晋升激励机制下周黎安以建立在GDP基础上的“晋升锦标赛”模式分析并解释了中国地方政府治理机制和经济增长之谜。(参见:周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007,(7):36-50.),政府在公共卫生、基础教育、环境保护和农村基础设施建设方面的投入明显不足,而在竞争性领域和经营性项目中的投资规模偏大,其中不乏盲目投资所带来的投资结构不合理问题,以及重复建设和“政绩工程”,造成了公共财政资源浪费,更会导致对市场资源配置的“挤出效应”,从而与公共财政理念背道而驰。以2008年推出的4万亿元投资计划为例,其中15000亿元用于铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和城市电网改造,而用于医疗卫生和教育文化等事业的投资仅为1500亿元。2013年《全国政府性债务审计结果公告》显示,一些地方政府违规将债务资金投入资本市场22.89 亿元、房地产市场70.97 亿元和用于修建楼堂馆所41.36 亿元。特别是在平台投融资体制下,地方政府融资平台也呈现出“商事化”趋势,背离了其公益性的本源定位[11]。事实上,“在现代社会,政府(或国家)是个双重主体:既是一个经济主体,也是一个公共主体。”[12]作为政权组织者和社会管理者身份出现的政府是公共主体,以公共利益为目的,提供公共产品和服务,满足公共需要;作为资本所有者身份出现的政府则是经济主体,以营利性为目的,参与市场资源的直接配置和竞争,追求自身的经济利益。在公共财政理念下,要求政府投融资活动淡化其“经济性”而强化其“公共性”,明晰政府与市场的关系,划清政府投融资与企业投融资的界限,防止政府“与民争利”和“国进民退”。
  另外,传统的公共产品理论局限于 “纯公共产品”和 “纯私人产品”非此即彼的框架中,但实际生活中还存在着大量介于公共产品和私人产品之间的“准公共产品”(quasi-public goods)。其特征主要表现为不完全的非排他性和非竞争性,往往只具有非排他性和非竞争性之一或者程度不充分,如铁路、高速公路等基础设施和公用事业等。布坎南在1965年发表的《俱乐部经济理论》中提出了具有部分排他性的“俱乐部产品”或“拥挤性公共产品”[13],从而标志着公共产品理论开始转入对准公共产品的研究。“准公共产品”的提出为市场化机制的引入、公私合营以及多中心治理(polycentric governance)提供了潜在可能性。例如,奥斯特罗姆针对“公共池塘资源”提出了超越政府集中控制和私有化之外的自主治理理论[14]。又如,在“新公共管理运动”发祥地的英国,积极鼓励私人资本参与公共投资计划,于1997年创新发展出“公私合作制”(Public Private Partnership,PPP)模式,通过政府公共部门和私人部门合作,让私人部门、民间资本参与公共产品和服务的提供。然而,我国目前的政府投融资活动暴露出投资方式单一、融资渠道狭窄的缺陷,对市场化机制和公私合作等方式的运用不足,对私人部门和民间资本的重视不够,制约了政府投融资的效率,挤占了市场资源配置的空间,也使得政府财政背负了不可承受之重。(二)中央与地方政府间关系视角——财政分权的省思
  公共产品除了因公共性强弱而有纯公共产品和准公共产品之分外,根据受益范围的不同,还有全国性公共产品和地方性公共产品的层次划分。公共产品的层次性决定了不同受益范围的公共产品应当由不同层次的政府提供,这构成了财政分权理论的重要支柱。1956年,蒂布特在《地方公共支出的纯理论》一文中提出了“用脚投票”理论,认为居民在不同辖区间的自由流动可以显示其对于公共产品的偏好,地方政府间为了吸引选民就会展开竞争,这样由地方政府提供公共产品能够像市场资源配置一样达到帕累托最优[15]。地方政府提供公共产品需要有相应的财力作为保障,由中央和地方提供不同层次公共产品的事权分配需要对财权作相应的划分,达到财权与事权、财力与支出责任相匹配。奥茨在蒂布特的理论基础上延伸出了“财政联邦主义”(fiscal federalism),构筑了财政分权的经典模型[16]。事实上,在财政分权的制度实践中,不同国家一直存在着经济联邦主义、协作联邦主义和民主联邦主义的分野[17]。可见,虽然财政分权已经日渐成为各国的普遍共识,但不同国家因政治体制、经济体制等制度环境的不同,在财政分权的理念和模式上也有所区别。分税制改革是我国财政分权的制度实践,但与财政联邦主义的分权模式存在很大差异。我国的财政分权是在中央集权下实施的,在某种程度上说,分税制改革只是在中央与地方政府间“分税”而不“分权”,地方政府缺乏财政自主权。况且,我国的财政分权没有建立在事权规范划分的基础上,造成了财权与事权不匹配的困局。在我国,不仅是作为事权初次界定的政府与市场间存在越位和缺位并存的现象,作为事权二次界定的政府间事权界定也同样存在严重错位[18]。也正是由于我国中央与地方财政分权的不完善,造成了政府投融资体制的多重困境。在政府投融资体制变迁过程中,地方政府逐渐承担起主要的政府投资职责,却没有相应的财政收入和规范的融资渠道作保障,从而诱发了地方政府融资平台的产生和扩张。
  除此以外,财政分权的不完善以及预算软约束机制还助长了地方政府投融资活动中的“财政机会主义”(fiscal opportunism)“财政机会主义”由世界银行高级经济学家汉诺提出,指的是政策制定者通过预算外政策“过度积累或有财政风险的偏好”。(参见:Hana Polackova. Contingent Government Liabilities: A Hidden Risk for Fiscal Stability[R].The World Bank Policy Research Working Paper,1989.)行为。地方政府为了满足政府投融资活动的资金需求,广泛借助地方政府融资平台寻求预算外的资金渠道,承担了大量的或有债务和隐性债务。这样一来,就在地方政府融资平台、地方政府和中央政府之间形成了双重软预算约束和风险传递机制:地方财政为融资平台风险“兜底”;中央财政为地方债务风险“兜底”。这极易滋生融资平台和地方政府的道德风险,引发融资平台运作和地方政府投融资行为中的机会主义倾向。不仅如此,政府投融资活动中的机会主义行为还带来了财政风险与金融风险的相互交织与转化。我国虽然已经基本摆脱了计划经济时期财政与银行之间的“连裆裤”关系,但是财政与银行之间的功能交叉和异化现象仍然没有根除,财政风险金融化和金融风险财政化依旧存在[19]。在政府投融资体制中,中央政府、地方政府、融资平台和商业银行等主体都被捆绑在政府投融资的风险矩阵当中,任何一方都无法独善其身。除了“融资平台—地方政府—中央政府”的风险链条外,在商业银行市场退出机制不健全和维持金融稳定的政策目标下,财政往往会为商业银行危机纾困,而财政风险本身又会通过商业银行贷款或倒逼中央银行货币发行而向金融转移。这其中复杂的利益关系和风险传递机制不仅是政府投融资体制困顿之所在,更是财政和金融体制中亟待破解的核心命题。
  (三)政府投融资的宪法和法律视角——法治政府的检讨
  十八届三中全会提出建设“法治中国”,其中法治政府是法治中国建设的核心部分。法治政府的基本理念和要求在于维护宪法和法律权威,尊重宪法和法律的至上性。宪法作为国家根本大法,是法治政府的根本准绳。我国《宪法》第5条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”因此,依法治国首要的任务在于依宪治国,依法行政的根本在于依宪行政。从宪法实施的角度看,法治政府建设应当在实现宪政的目标下推进[20]。“宪政是以宪法为前提、以民主政治为核心、以法治为基础、以保障人权为目的的政治形态或政治过程。”[21]宪政即是“限政”,宪政意味着政府应受制于宪法,意味着一种有限政府,意味着权力的分立,还意指广泛私人领域的保留和个人权利的保留[22]。可见,宪政语境下的法治政府是权力受到制约的有限政府,是保障公民权利和服务于市场的服务型政府,也是违法行政要承担法律责任的责任政府。政府投融资作为政府治理和实现政府职能的重要手段,也必须以法治政府为导向,以宪法和法律为依据。政府在投融资活动中要坚持依法行政,即政府在哪些领域提供公共产品,提供什么公共产品以及如何提供,都取决于宪法和法律的授权,不能越权和滥权。在宪法层面上审视政府投融资体制,《宪法》中关于国家在科教文卫事业、生态环境保护、社会秩序、国家安全等方面的职责性或义务性规定,以及对公民社会保障权、教育权等基本权利的规定,都可以视作是对政府投融资的宪法授权和限权;《宪法》第89条关于国务院行使职权的规定,第107条关于地方政府依照法律规定权限管理本行政区域内的经济、科教文卫体、城乡建设和财政等行政工作的规定,则可以视为中央和地方政府投融资体制划分的宪法依据。但是,由于《宪法》没有对中央政府和地方政府间财权和事权划分做出明确规定,特别是财政分权体制规定的缺失,地方政府财政自主权没有在宪法中得到体现,直接导致了我国政府投融资体制的宪法困境。另外,从微观层面的政府投融资相关法律角度检视,也可以发现其中存在的诸多法律困局。首先,政府投融资专门立法缺位。目前指引政府投融资活动的主要是《国务院关于投资体制改革的决定》以及《预算法》等政府投融资相关法律中的有关规定,专门的政府投融资立法严重缺失。有限的政府投融资立法主要表现为部门规章、地方性法规和地方政府规章,如审计署《政府投资项目审计规定》、《深圳市政府投资项目管理条例》、《重庆市政府投资项目管理办法》等。2010年以来,一些地方政府相继出台了规范融资平台的地方性立法,如《河北省地方政府融资平台管理办法(试行)》、《海南省地方政府融资平台公司管理暂行办法》等。从中可以看出,我国政府投融资立法存在立法空白、立法分散和立法层级低三个主要问题,既表现为专门政府投融资法律的空白,也表现为政府投融资综合性立法的缺失。目前的政府投融资立法都主要是针对政府投融资中的某个环节立法,如审计监督、项目管理、招投标、项目融资和资金管理等,缺乏统筹的立法考量和制度安排。正如刘剑文教授所言,“政府投资对于弥补市场失灵、发挥财政对资源的积极配置,实现经济社会的稳定、持续和协调发展有着重要意义。然而我国至今尚未制定一部有关财政投资的综合性法律,甚至连一部综合性的行政法规都没有。”[23]政府投融资的立法缺位背后的深层次根源在于“权利逻辑的缺位”[24],政府投融资活动中的政府权力意志处处得到彰显,而作为政府经济行为所应有的权利义务观念则被刻意淡化,政府投融资行为的法治化被束之高阁,这也是一直以来我国政府投融资治理难以逾越的障碍。
  其次,政府投融资的财政法困局。财政分权不完善是我国政府投融资体制的一大问题根源,而这在很大程度上又根植于财政法律制度不健全。(1)财政分权缺乏法治化约束,财政分权没有在宪法和法律层面得到确认,作为财政分权基础的《关于实行分税制财政管理体制的决定》只是国务院的规范性文件,造成财政分权欠缺规范化和稳定性,违背财政法定主义原则。(2)没有制定《财政收支划分法》对中央与地方的财政收支进行明确划分,造成中央和地方之间财权和事权错位。在政府投融资体制中,地方政府承担了与其财政收入不相符的投资事权。(3)没有制定《财政转移支付法》对中央政府向地方政府的财政转移支付进行规范化、法治化,导致财政转移支付资金计算标准不科学和转移支付不透明等问题,影响了财政转移支付在调节财政收入分配和公共服务均等化方面的有效性,反倒诱发了地方政府“跑部钱进”所带来的权力寻租现象。(4)《预算法》第28条对地方政府发债权的限制,封锁了政府投融资活动的重要融资渠道,客观上迫使地方政府更多地寻求预算外的资金来源。《预算法》对预算编制、审批、执行、调整和监督的规定在面对地方政府隐性债务方面无能为力,也进而为地方政府的预算外收支提供了可乘之机。以上财政法制困局促使地方政府投融资体制由财政投融资向平台投融资变迁,但地方政府融资平台本身也面临公司法、预算法、担保法等多重法律困局[25]。
  再次,政府投融资的担保法困局。《贷款通则》第17条规定:“借款人应当是经工商行政管理机关(或主管机关)核准登记的企(事)业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。”这意味着政府不能够直接从商业银行贷款,而只能通过设立地方政府融资平台“借道”融资。在实践中,地方政府融资平台通常使用市政公用事业不动产收益、土地出让收益经营权、特许经营权、道路建设车辆通行费收费权等进行权利质押贷款,但这些是否属于依法可质押的权利,在《物权法》和《担保法》中并无明确规定,因而其中蕴含着法律风险[26]。虽然《物权法》第23条和《担保法》第75条都对权利质押作了兜底性规定,最高人民法院《关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第97条也规定了“公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质”,但地方政府融资平台的权利质押方式仍然存在法律上的困惑。为此,商业银行在向地方政府融资平台贷款时往往还会要求地方政府出具担保函、承诺函、宽慰函等,为融资平台贷款提供政府信用担保。然而,《担保法》第8条也规定了“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的除外”,因此,地方政府为融资平台提供的担保是违反法律规定的,并不具有法律效力。
  三、政府投融资体制变革的路径展望(一)政府投融资行为的法治化与政府投融资立法
  基于法治政府的立场,政府投融资行为的法治化要求以宪法和法律至上为基点,包括政府投融资职权法定、依法投融资、违法投融资行为承担相应责任以及接受社会公众、人大和司法监督等内容。鉴于我国政府投融资专门性和综合性法律供给不足的问题,应当加快推进政府投融资立法,为政府投融资体制的法治化变革奠定基础。建议制定《政府投资法》,对政府投资原则、投资主体、投资范围、投资决策、投资审批、项目融资、资金管理、投资监管及法律责任等基本问题作出明确规定。特别是针对目前政府投资决策中的“一言堂”和“拍脑袋”决策现象,应通过立法对政府投资决策进行规范,提高决策的科学化、民主化和法治化水平。应当建立“公共权力向公众回归”[27]的政府投资决策机制,既要充分发挥人大在政府投资决策中的作用,通过对政府投资规划、计划以及财政预算的审批和监督,实现人大对政府投资决策权的制约,又要在政府投资决策中保障社会公众参与,利用项目公示制度、专家评议制度和项目听证制度等实现公众的知情权和参与权。再者,对于政府投融资行为的监督管理,除了上级政府和相关主管部门的直接监管外,还应强化人大的预算监督、审计机关的审计监督以及社会公众监督机制,防止政府滥权。此外,在责任政府理念下应强化对政府投融资行为的问责,建立政府投融资责任制度,将政府投融资责任的问责重心由项目法人责任向出资人责任和决策者责任转移。除了在政府投融资立法中明确规定政府投融资的法律责任,以实现对政府投融资行为的法律约束,还可以通过扩大公众参与加强对政府投融资行为的社会问责(social accountability)。 “社会问责”由世界银行提出,指的是“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径,它通过普通市民或公民社会组织,以直接或间接的方式来推进行政问责。”(参见:世界银行专家组.公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析[M].宋涛,译.北京:中国人民大学出版社,2007:20.)应当对政府投融资行为的问责主体、问责对象、问责方式和问责程序等作出明确规定,依法追究政府人员的法律责任或政治责任[28]。同时,应制定《财政收支划分法》、《财政转移支付法》并修改《预算法》,与政府投融资立法相互配合,既借助财政立法为政府投融资提供财政支持,又可规范政府投融资行为。(1)制定《财政收支划分法》,对中央和地方的财政收支进行规范划分,建立财权与事权、财力与支出责任相匹配的财政分权体制,保证各级政府在投融资体制中的投资事权与其财政收入相适应。(2)制定《财政转移支付法》,对中央向地方的财政转移支付进行规范,明确一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付方式,以基本公共服务均等化为目标,科学构建财政转移支付的计算标准,提高财政转移支付的透明度。通过财政转移支付提高地方财政收入的均衡性,进而提高地方政府投融资能力的均衡性,促进基本公共服务均等化目标的实现。(3)修改《预算法》,强化人大对政府预算的审批和监督权力,严格控制政府预算外收支,将政府投融资纳入预算调整框架内,充分发挥预算的民主统制功能,使预算由“政府管理的工具”转变为“管理政府的工具”[29]。
  (二)政府投融资目的的公益性与政府投资范围界定
  首先,对于政府和企业投资范围的划分应秉持公共财政理念,确立与市场经济体制相适应的政府投资范围。公共财政理念要求将政府投资限定在公共领域,用于矫正市场失灵,提供公共产品,这已经被成熟的市场经济国家奉为圭臬。例如,法国将社会投资分为政府主导的公共投资和企业主导的生产投资,其中公共投资占全社会投资的30%,生产投资占70%。政府主要投资于公路、桥梁、通信等公共基础设施,教育、科研、医疗、文化体育等社会服务和福利设施,以及军队、司法、监狱、警察等国家政权机关建设[30]。因此,基于公共财政理念,我国的政府投资应以公共利益为目的,主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域,包括基础性项目和社会公益性项目。根据纯粹公共产品和准公共产品的结构划分,还可以对政府投资范围作进一步明确界定,如国防、外交、司法、公共安全、科教文卫、生态环境保护、农林水利、城市道路、消防等非竞争性、非排他性、非营利性的公共产品领域,应主要由政府投资;对于铁路、机场、高速公路、地铁、高新技术等具有一定排他性、竞争性、营利性的准公共产品领域,应引入社会资本投资,创新多种投融资方式,降低政府投资比重。我国正处于经济转型期,政府仍然通过国有资本控制着电力、通信、能源、金融等领域,介入一般竞争性项目,参与资源的直接配置。随着市场经济体制改革的深化,政府应逐步退出竞争领域,强化其社会管理和公共服务职能,提高在公共服务、环境保护、社会福利等社会公共领域的投资力度。
  其次,中央政府和地方政府投资范围的划分应以财政分权为基础,在财权和事权相匹配的原则下,按照中央和地方政府职能划分以及公共产品受益范围等因素,合理界定中央和地方的投资事权。具体来说,与“分税制”改革后中央和地方的财权和财力相适应,要适度加强中央的投资事权和支出责任,国防、外交、国家安全、全国统一市场规则和管理等作为中央事权,部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,区域性公共服务作为地方事权。在事权明晰的基础上,中央和地方应按照事权划分承担和分担相应的支出责任。以德国为例,州和地方政府的投资比重高达80%,为了引导和促进地方政府投资,联邦财政对州财政实行投资补贴政策[31]。鉴于我国目前中央和地方财权和事权不匹配的现状,应尽快建立起规范透明的财政转移支付体系。一方面,中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托给地方承担;另一方面,对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央可以通过转移支付承担一部分地方支出责任。
  (三)政府投融资手段的市场化与政府融资渠道拓展
  政府投融资中市场化手段的引入及其限度在于准公共产品领域,对于此类具有一定程度排他性、竞争性和营利性的公共产品,引入市场机制可以实现政府公益性和市场效率性的优势互补。在这个层面上,政府投融资目的的公益性和手段的市场化是可以并行不悖的,市场化的政府投融资手段可以提高投融资效率,更好地提供公共服务,实现政府职能。对于国防、外交、警察、司法等纯粹公共性的领域,应严格限制市场机制的进入,要依靠政府财政支持。自20世纪70年代末以来,西方政府治理经历了一场革命性的变化,即新公共管理运动,其内涵包括政府职能的市场化、政府运行的市场化和计算机化、政策执行的自主化[32]。新公共管理运动作为对政府失灵的回应,其核心就是将市场机制引入政府治理,将部分政府职能通过合同等市场机制转移到“第三部门”,甚至返还给市场和社会。概言之,作为新公共管理的治理就是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务,实现“无需政府统治的治理”[33]。在十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用,深化经济体制改革,以及推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下,应当充分发挥市场机制在政府投融资中的作用,建立规范透明的市场化政府投融资机制。
  第一,在风险可控的前提下允许地方政府发行地方政府债券融资。以美国为代表的发达国家,市政债券已经成为地方政府市政建设的主要融资渠道,如美国的市政债券主要包括一般责任债券和收益债券两大基本类型;日本的地方债券主要包括地方公债和地方企业债。在我国,囿于《预算法》第28条对地方政府发行债券的限制,地方债券一直被排除在地方政府投融资机制之外。2009年中央代发2000亿地方债券引发了学者对其中所蕴含的信用、风险和责任的法律隐忧,也产生了对地方政府发行债券的呼吁[34]。 2011年,国务院批准上海、浙江、广东和深圳四省市开展地方政府自行发债试点;2013年,江苏和山东两省被纳入试点范围。笔者认为,在试点的基础上应逐步放开地方政府发债,一方面要修改《预算法》第28条,为发行地方政府债券扫清法律障碍;另一方面要制定《地方公债法》,对地方政府债券的发行主体、发行程序、发行方式、发债规模、资金使用、偿债基金、信用评级、信息披露和市场监管等问题作出规定[35]。第二,通过特许经营等方式引入社会资本参与政府投融资。公私合作(PPP)是随着新公共管理运动而盛行起来的政府投融资机制,在公共利益的考量下,通过特许经营方式,鼓励社会资本参与基础设施建设、公共服务提供和公用事业经营等领域,利用市场机制优化公共资源配置。PPP以公共部门和私营部门的伙伴关系、风险共担和利益共享为基础,可以有效弥补政府和市场缺陷,提高公共资源的配置效率。在我国政府投融资活动中,应充分利用PPP的优势,采用BOT(建设—经营—转让)、BBO(购买—建设—经营)、BTO(建设—转让—经营)、BOO(建设—拥有—经营)等多种项目融资模式参与基础设施投资和运营[35]。
  第三,发挥政策性金融和开发性金融在政府投融资中的作用。从政府融资结构来看,银行贷款、BT融资、债券融资、信托融资等商业性金融占据很大比重,而政策性金融和开发性金融的作用没有得到充分展现。事实上,政策性金融和开发性金融在政府投融资中的作用不仅体现在融资上,还在于其重要的导向性作用。因此,要积极利用国家开发银行和农业发展银行为国家和农村的基础设施建设提供资金支持,并引导社会资金流向。还可以建立城市基础设施和住宅政策性金融机构,为新型城镇化建设中的政府投融资提供政策性金融支持。
  (四)平台投融资的规范化与地方政府融资平台治理
  在我国财政分权体制尚未完善,地方政府投资事权过重,以及地方政府融资渠道狭窄的背景下,平台投融资依旧是地方政府投融资的重要机制,地方政府融资平台在一定时期内仍将继续存在。但是,目前地方政府融资平台数量多、债务规模大且发展良莠不齐,很多融资平台公司治理结构不健全,徒有公司之名,却无公司之实。2011年《全国地方政府性债务审计结果公告》显示,大量融资平台公司存在虚假出资、注册资本不到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题,并且由于融资平台公司举借的债务主要投向回收期较长的公益或准公益性项目,盈利能力较弱,有26.37%的融资平台公司出现亏损。因此,亟待对地方政府融资平台进行分类治理,以实现平台投融资的规范化运作。(1)对于承担无经营性收入的纯公益性项目融资的融资平台公司,不得再承担融资任务,此类公益性项目应通过财政预算或引入社会资本投资;对于兼有前述公益性项目融资和投资职能的投融资平台公司,应剥离其融资业务。(2)对于承担有稳定经营性收入的准公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司,要按照《公司法》等有关规定,完善公司治理结构,落实责任承担机制,实现市场化运作;要通过引进民间投资等市场化途径,促进投资主体多元化,改善融资平台公司的股权结构;应逐步摆脱对商业银行贷款的单一依赖,利用资产证券化、信托融资、股权融资和产权交易等方式多渠道融资;要强化融资平台公司的信息披露要求,包括公司资产、负债规模、投资项目、资金使用等信息,以便于监管。(3)要严格执行《担保法》等有关法律法规的规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司的融资行为提供担保和承诺。
  四、结语从制度发生学的角度来看,政府投融资的产生是公共产品供给的必然要求,政府投融资体制的变革则是经济体制改革和财政管理体制改革的必然结果。在全面深化改革的新时期,市场经济体制改革日益深化,与之相应的是政府治理方式的革新和政府职能的转变。在此背景下,政府投融资体制需要顺应公共财政、财政分权和法治政府的要求,从政府投融资立法、投资范围、融资渠道和地方政府融资平台等方面进行系统性、整体性和协同性改革,为基本公共服务均等化和新型城镇化建设保驾护航。需要指出的是,政府投融资体制变革是一项复杂的系统性工程,限于篇幅,本文旨在构建起政府投融资体制变革的顶层设计框架,对于具体制度实践层面的问题,如政府投融资市场化的主体、工具、运作模式、法律规范及其同融资平台的关系协调等,留待后续研究。
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